巴中市2018年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

2019年8月27日在巴中市第四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议上

巴中市审计局局长黄拥军

巴中市人大常委会：

我受市人民政府委托，报告2018年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

根据审计法律法规和审计署、审计厅的安排部署，市审计局2018年度主要审计了财政预算执行、领导干部经济责任履行、政府投资项目建设、重大政策措施贯彻落实、自然资源和生态环境保护等情况。自去年8月向市人大常委会报告审计工作以来，全市审计机关共完成审计项目449个，审计促进增收节支10.54亿元，挽回损失1.13亿元，向纪委监委、司法机关和有关部门移送问题线索58件，目前已处理责任人员54人，审计监督作用得到较好发挥。

审计表明，2018年度市级预算执行和其他财政收支情况总体较好。

——财政保障能力进一步增强。全市一般公共预算总收入81.78亿元，增长3.69%。坚持盘活存量、用好增量，保障了重点领域发展需要。

——“放管服”改革进一步深化。扎实推进“三去一降一补”，供给侧结构性改革取得新成效。严格落实减税降费等措施，取消行政权力事项12项、证明事项186项，一体化政务服务平台完成升级改造并实现市县乡全覆盖。

——民生改善工作持续加强。积极实施乡村振兴战略，全市投入29.17亿元，支持农村危旧房改造、易地扶贫搬迁和地质灾害防治等项目建设，加快改善农村水、电、路等基础设施。全年一般公共预算民生支出占比72%，省十项民生工程及20件民生实事、市自选10件民生实事年度任务全面完成。

——“三大攻坚战”全面推进。全力保障脱贫攻坚，全市筹集80.26亿元保障22个扶贫专项方案资金需求，统筹整合财政涉农资金25.2亿元，财政扶贫支出占全市一般公共预算支出达到30%。完善债务管理制度体系，健全政府性债务风险应急处置机制，清理规范政府融资行为。全市安排8.2亿元，实施空气、污水、土壤污染治理“三大战役”，推动解决生态环境方面的突出问题。

但也存在财政运行风险等问题。

一、市级预算执行（含部门预算执行）审计情况

（一）财政职能发挥方面存在的问题

1.对支付申请审核把关不严。有4个单位共14笔基本建设项目或政府采购项目资金支付给个人，涉及金额107.53万元。

2.预算安排国有企业国有资本金未落实国有股权。2018年市财政安排国有资本注入市城投公司、市秦鼎实业有限公司（以下简称市秦鼎公司）等3家国有企业国有资本金160万元，但未落实国有股权和办理工商登记变更等手续。

（二）预算编制及执行方面存在的问题

1.未按规定及时下达上级专项资金1.47亿元。2017年末省财政提前下达2018年度及2017年结转上级专项转移支付资金共24.98亿元，其中：2018年6-12月安排77笔涉及资金1.47亿元。

2.预算追加事项办理不及时，涉及财政资金3,356.09万元。2018年市财政在安排市级部门追加预算时，由于机构改革、相关部门合并等原因，在文件分配或开出预算追加单20天后，才将追加指标录入财政大平台，涉及23笔财政资金3,356.09万元。

3.执行盘活财政存量资金政策不到位。一是应清理未清理财政存量资金101.60万元。二是收回重新安排财政存量资金预算执行进度较慢。2018年，市财政在收回存量资金中预算安排1.58亿元，当年支付1.26亿元，年末结余3,187.34万元。

4.同一项目交叉安排预算，涉及资金8,808.69万元。由于2018年市级一般公共预算短收6,200万元等原因，市财政从基金预算和一般公共预算同时安排市招标站、市城市管理服务中心、巴中机场建设公司等7个单位招投标专项业务经费、数字化平台案件受理员经费、机场建设项目等7个项目预算资金8,808.69万元，其中：一般公共预算安排7,738.69万元、基金预算安排1,070万元。

5.部分预算单位对国有资产管理不到位，导致资产处置审批情况与处置收入上缴情况不一致。一是2017年、2018年分别有9个和12个单位经市财政审批同意处置车辆，但无车辆处置收入上缴记录。二是2017年、2018年分别有9个和11个预算单位无市财政资产处置审批，但有国有资产处置收入上缴记录。

6.部分预算单位财务核算不够严格规范。有134个预算单位在财务会计核算中，未按经济分类科目设置辅助核算；有148个预算单位在财务会计核算中，未按功能分类科目设置辅助核算。

（三）财政总决算草案方面存在的问题

1.预算收入9,065.66万元未及时缴库，导致财政决算收入不实。一是2018年末，市财政局未按规定将政府性基金收入、国有资源（资产）有偿使用收入、罚没收入等非税收入8,732.47万元及时缴入金库。二是2018年末，有38个单位应缴税费和应缴财政专户款共计333.19万元未按规定及时确认收入并缴入金库。

2.部分预算单位其他收入（非财政拨款收入）未纳入财政预决算管理。2018年有65个预算单位账面反映事业收入、经营收入等其他收入1.81亿元，当年仅有3个单位编制其他收入预算615.11万元，实际收入大于预算收入1.75亿元；有22个单位决算报表反映其他收入1.40亿元，账面收入大于决算收入0.4亿元。

3.部分预算单位决算报表编制不完整、数据不准确。一是部分预算单位决算报表上下年度数据不衔接。有5个单位固定资产2017年初较2016年末减少2,248.83万元，有2个单位固定资产2018年初较2017年末增加91.13万元。二是部分预算单位账面固定资产与部门决算报表增减数据不一致。有20个单位账面固定资产2018年较2017年净减少395.45万元，但单位决算报表反映，有34个单位固定资产2018年较2017年减少5,678.33万元。

二、重大政策措施贯彻落实跟踪审计情况

2018年7月以来，市审计局围绕深化供给侧结构性改革、减税降费、优化营商环境和清理拖欠中小企业账款等领域开展重大政策措施落实情况跟踪审计。审计发现的主要问题：

（一）在深化农业供给侧结构性改革方面存在：一是个别区县未制定农业生产社会化服务年度实施方案。二是个别区县拨付中央补助农业生产发展资金不及时，涉及资金400万元，其中：农业生产社会化服务300万元，基层农技推广体系改革100万元。三是2个单位将农业供给侧结构性改革资金用于购置办公家具、发放工作津补贴等，涉及资金27.32万元。四是个别县电子商务进农村示范补助项目未按期开工。五是个别单位领导干部履职不到位，违规签定政府采购合同，涉及合同金额81万元。六是个别单位领导干部乱作为，在猪瘟疫苗采购中虚增采购预算限价，导致合格供应被排除在外，造成财政资金潜在流失17.1万元。

（二）在“金融对接清单”、“重大项目清单”等稳投资方面存在：一是四川南江新兴矿业有限公司实施的年产15万吨霞石精粉扩建工程项目，总投资1亿元，需银行贷款5,000万元，计划2016年3月开工，2018年8月竣工，至审计时，因企业前期准备不充分，导致该项目尚未开工。二是经开区石墨产业园基础设施项目应完成未完成投资额5,667万元。

三、自然资源和生态环境保护审计情况

为推动落实自然资源和生态环境保护工作，2018年6至9月,市审计局组织区县审计机关对5个乡镇10名党政主要领导干部自然资源资产及生态环境保护情况进行了审计。审计发现的主要问题：

（一）个别河道、饮用水源管护不到位，存在污染河流隐患。如巴州区花溪乡未及时清理饮用水源保护区、河道内及两旁生活垃圾；平昌县澌滩镇因污水厂项目正在建设中，场镇生活污水全部直接排入澌滩河；通江县胜利乡场镇居民生活污水未经无害化处理直接排入伏家河。

（二）农村垃圾收集清运和处理不规范、生活废弃物清理不到位。如南江县光雾山镇未建立落实农村生活垃圾收集转运、巡查监督等制度，未分村建立垃圾收集台账；恩阳区石城乡中心小学、乡政府广场和安全示范街口等处堆放建筑材料和生活垃圾；通江县胜利乡生活垃圾未经无害化处理，普遍存在焚烧处理和随意倾倒的现象。

（三）未按规定设立饮用水源地保护隔离防护设施、地理界标和警示标志。如平昌县澌滩镇三凤、金银、高顶等村部分社集中饮用水源地存在未设置护栏等隔离防护设施、标识、标牌。

（四）未制定农户减少使用农药等制度，处置农药等包装物不规范。如通江县胜利乡未制定引导农户减少使用化肥农药及规范处置农膜的管理制度；平昌县澌滩镇部分农户将农药包装物、废旧农膜通过焚烧、就近丢弃等方式处置，形成再次污染。

（五）个别环保建设项目进度缓慢。2018年4月，恩阳区石城乡政府与四川浩众建筑工程有限公司签定石城乡狮子山村农村环境综合整治项目施工合同，计划2018年5月开工、2018年7月竣工，截至2018年9月，部分工程建设项目尚未完工。

（六）个别建设项目未进行环境影响评价。如南江县光雾山镇彭家坝污水处理系统建设项目未履行环评等审批手续而开工建设；通江县胜利乡长滩河渡口（立庄潭漫水桥）工程未进行环评而投入使用。

（七）耕地撂荒管理措施不到位。如南江县光雾山镇焦家河村、普陀村、铁炉坝等5个行政村53户农户土地撂荒面积237.51亩。

四、重点民生工程和资金审计情况

（一）扶贫专项资金审计情况

为打赢脱贫攻坚战，推动精准扶贫、精准脱贫政策落实，进一步规范扶贫资金管理和提高资金使用绩效，2018年10至11月，市审计局对市本级及平昌县、南江县、通江县实施的5个扶贫专项（教育、易地扶贫搬迁、健康、文化惠民、社会保障）2017年度实施方案重点内容实施情况进行了专项审计调查。审计调查发现的主要问题：在目标任务完成方面存在：14个农民体育健身工程建设目标任务未完成；555户未完成易地扶贫搬迁拆旧复垦；未完成贫困人口健康体检目标任务2,525人涉及资金25.25万元；未完成9个2017年农村义务教育薄弱学校改造项目（以下简称“薄改”项目）建设目标任务。在政策执行方面存在：553户易地扶贫搬迁贫困家庭重复申报农房补助资金；贫困户医保信息更新不及时导致非贫困户按照贫困户标准多报销医疗费用15.16万元，部分贫困户未按贫困户标准少报销医疗费用8.49万元，部分建档立卡贫困残疾人未享受扶贫对象生活补贴1.68万元，向个别不符合条件人员发放残疾人扶贫对象生活补贴0.77万元；个别清退贫困户享受易地扶贫搬迁补助24.25万元，个别贫困对象在县域内住院费个人负担超10%，个别贫困对象未享受医保扶贫报费2.89万元；个别县财政未代缴建档立卡贫困人口医疗保险费1,050元，个别公职人员享受易地扶贫搬迁资金4万元；市健康扶贫动态管理系统中贫困患者的医疗救治信息填报不准确导致救治信息录入不及时不全面。在资金管理使用方面存在：个别县财政未及时拨付扶贫资金5,183.46万元，违规使用易地扶贫搬迁资金建设农村养老院274.63万元；超规定比例结余城乡医疗救助资金256.65万元，个别单位将工程款542.50万元直接支付给挂靠个人，个别单位用不合规发票支付工程款542.50万元，滞留农民体育健身工程资金12万元，未及时退还贫困人员城乡居民医疗保险个人缴费1.13万元。在项目实施方面存在：个别村易地搬迁道路建设项目未收取履约保证金和民工工资保证金100.98万元，个别村易地扶贫搬迁基础设施建设项目招选施工队伍不规范，个别村易地搬迁村道路建设项目合同签订不规范，少数“薄改”项目建设程序不规范；部分“薄改”项目推进不及时；部分项目招选施工队伍不规范，个别村文化惠民扶贫项目未充分发挥效益，个别学校教学设备未纳入单位账务核算373.43万元，个别学校擅自调整2个“薄改”项目建设内容704万元；个别村文化惠民扶贫项目建设资料不规范。

（二）殡葬服务专项审计调查情况

为促进提升殡葬服务水平，推进殡葬惠民政策执行，揭示制度建设滞后、行业监管失范、服务供给不足等突出问题，今年4至5月，市审计局对全市殡葬管理机构和殡葬服务机构2016年至2018年底殡葬服务管理、墓地供需、殡葬服务收费政策执行、惠民殡葬政策落实等情况进行了专项审计调查。审计调查发现的主要问题：在殡葬政策执行方面存在：市区县殡葬管理所与殡仪馆管办不分、职责不清；部分区县宗教场所未经许可违规开展骨灰存放经营业务；个别殡葬管理所基本服务项目过少延伸服务较多，同时个别地方墓穴定价构成不合理，出现价格虚高，导致群众殡葬成本较高；未严格执行殡葬改革相关规定，由于执法不力，尚存在火葬区土葬、乱埋乱葬等行为，导致火化率较低；个别区县未及时修订完善惠民殡葬政策，惠民奖补激励机制不全。在公墓建设管理方面存在：市殡仪馆迁建项目推进不力，现办公、服务场所存在安全隐患；个别区县建造超标准墓穴和预售“活人墓”；公墓建设审批手续不严，南江县黄柏岭公墓至今未报经省、市民政部门批准，也未取得供地手续。在殡葬服务资金管理方面存在：违反价格规定，存在提高标准收费和骨灰盒加价过高等行为；个别县殡仪馆绿化环保改造资金未发挥效益。

（三）重点项目投资绩效专项审计调查情况

为促进发挥有效投资在深化供给侧结构性改革中的关键性作用，进一步优化营商环境，揭示盲目决策、重复建设、项目未开工或推进缓慢、已建成项目未充分发挥效益等问题，今年4至5月，市审计局对巴中恩阳机场、巴中至川陕界高速公路（南江至米仓山段）、南江县桥亭红叶之旅特色小镇3个省重点项目投资绩效进行了专项审计调查。审计调查发现的主要问题：一是项目前期准备阶段存在可研报告编制内容不全面、项目建设用地不合规等问题。如南江县桥亭红叶之旅特色镇建设项目，违规占用土地184.94亩。二是项目建设管理阶段存在设计变更管理不到位、部分设计变更管理程序倒置、规定的变更程序流于形式以及未发挥事前控制作用等问题。如巴中至川陕界高速公路建设项目法人违规审批设计变更增加投资3479.71万元，同时存在大量设计变更未经审批即施工的问题。三是项目竣工后存在项目投产达效不佳、部分预期目标难以实现、资金使用效益不高等问题。如巴中至川陕界高速公路建设项目，2014年至2018年预计实现道路通行费总收入28.03亿元，因该项目交工投产较晚，2014年至2018年实际实现道路通行费收入1.48亿元，且收取的通行费未按规定缴存国库；南江桥亭红叶之旅特色小镇项目因征地拆迁工作不力等原因，导致项目建设工期超批复工期22个月。四是在降费减负等政策措施贯彻落实方面存在违规收取涉企保证金、未按规定收取民工保证金等问题。如巴陕公司违规收取绿化中标单位植物养护费432.36万元及预付款担保179.22万元；巴中恩阳机场施工单位未按规定足额缴纳民工保证金，涉及金额924.69万元。五是项目资金管理不规范。如南江县桥亭镇政府违规将原实施的BT项目变为一般政府投资项目，并提前支付回购款1,400万元。六是项目投资控制不严。如巴陕公司实施的巴陕高速（路基三标段）土建工程，因项目前期勘察设计不到位等原因导致项目预估结算金额超合同金额3.7亿元，超合同比例131%。五、政府投资项目审计情况

2018年7月以来，审计部门围绕省、市重点项目推进和促进投资领域持续规范，扎实开展政府投资审计工作。全市共完成15个跟踪审计项目，其中市本级5个项目，涉及总投资176.3亿元；政府投资竣工决（结）算审计项目215个，送审投资总额79.88亿元，审计核减工程造价7.49亿元，其中：市级送审投资总额39.94亿元，核减投资3.56亿元。审计发现的主要问题：

（一）多计工程价款7.49亿元。审计发现有215个项目存在高估冒算、多计工程价款问题，涉及金额7.49亿元，其中审减比例超过10%的项目82个，涉及金额2.73亿元。

（二）部分项目未经招投标。审计发现2013年至2015年期间实施的7个项目未经招投标，涉及金额5.75亿元。

（三）部分项目建设程序不规范。存在未批先建、专项验收不及时等问题。

（四）部分项目违规擅自实施工程变更。如市水务建设有限公司实施的巴州城区大佛寺大桥至柳津桥左岸防洪工程，因对工程设计及变更监督管理不到位，导致因设计深度不够，擅自实施工程变更，增加投资1,994.45万元。

（五）合同签订不规范。如原市国土局实施的恩阳区青木镇平桥村、川新村等土地整理项目，工程招标文件明确要求因承包人原因施工工期推迟，每超过1天，承包人支付2,000元工期罚金，而原市国土局与各标段签订的施工合同中删除了以上要求，导致建设单位无法追究承包人所应承担的违约责任。

（六）部分项目业主单位履职不到位，导致未按图施工。如秦巴新城公司实施的规划一路个别标段，因业主、社会投资方、监理单位履职不到位，导致沥青混凝土路面的平均厚度为8.82厘米，未达到12厘米设计要求。

（七）多计待摊投资和超支建设单位管理费，涉及金额447.98万元。如经开区污水处理厂配套干管工程，多计待摊投资支出349万元。

（八）项目推进缓慢，未按合同约定时间交工投产。如巴城南环线工程本应于2018年10月竣工，因资金保障不到位、设计变更报批不及时等原因，致使该项目推进较为缓慢；截至2019年5月仅完成合同投资额82%。

六、企业与金融审计情况

（一）农信社风险防控审计情况

为落实国家重大金融政策、服务实体经济，揭示信贷等风险隐患，促进金融机构健康良性发展。2018年8至9月，市审计局对平昌县农村信用合作联社（以下简称“农信社”）2015至2017年防范化解重大风险情况进行了专项审计调查。审计调查发现的主要问题：在信贷风险管控方面存在：掩盖不良贷款7,282.34万元，少计不良贷款率1.54个百分点；少计提不良贷款风险准备金2.49亿元，导致企业多计利润；金融同业客户授信管理不规范，存在对所有交易对手授信相同额度的现象。在经营管理方面存在：农信社辖内多个机构对同一客户发放贷款，涉及166人贷款余额6,807.52万元；贷款资格审查不到位，涉及19人，导致贷款损失85.91万元；违规向房地产开发企业发放缴纳土地出让金贷款1,800万元。

（二）农商行专项审计调查情况

为促进金融机构更好支持乡村振兴战略，守住不发生系统性金融风险的底线。2019年4至5月，市审计局对市域内农村商业银行股份有限公司、各县信用联社（以下分别简称“农商行”或“农信社”）2016至2018年防范化解重大风险情况进行了专项审计调查。审计调查发现的主要问题：

1.存贷比较低，贷款以外资金运营效率不高，导致利润率下降。至2018年末，全市农信系统各项存款余额454.54亿元，占资产总额86%，贷款余额282.88亿元，平均存贷比62%，低于国有六大银行平均存贷比10个百分点，与存款快速增长相关的是市内农信系统各法人机构的资产利润率逐年下降。

2.民营担保公司担保贷款存在极大风险。其主要原因：一是农信社对担保公司担保能力估计不足，未采取有效措施准确测算反担保物价值，贷前调查不充分，导致贷款出现终极风险；二是向民营担保公司申请担保贷款的，都是通过正常渠道无法获取贷款的客户，普遍存在反担保抵押物产权不明晰，借款人预计和测算的经营收入难以全部实现，导致还款来源得不到保障。

3.部分不良贷款核销条件过宽，程序欠规范。一是在核销过程中没有法律部门或人员出具法律意见书；二是未及时对借款人、保证人的财产进行追索，核销证据不充分；三是未及时向人民法院申请对借款人、保证人强制执行，且存在执行未终结就核销贷款等问题。

4.同一客户多机构贷款，涉及450人1,222笔贷款余额1.86亿元。一是平昌县农信社辖内多个机构对同一客户发放贷款，涉及6人21笔贷款余额210万元；二是通江县农信社辖内多个机构对同一客户发放贷款，涉及444人1,201笔贷款余额1.84亿元。

5.贷前调查不充分，导致涉嫌骗贷200万元。2015年3月贷款人王某向巴中农商银行东城支行贷款200万元，至2018年3月贷款期满其贷款余额仍为200万元，且拖欠利息71.92万元，作为抵押物的其中15套住房和5个门市已于申请贷款前签订了出售协议，其他抵押物也被他人占有。因无可执行的财产，法院无法强制执行，巴中农商银行将其作为呆账予以核销。

针对上述审计发现的问题，市、区县政府及相关部门（单位）高度重视，正按审计要求进行整改、规范和完善。审计整改结果将于12月份向市人大常委会作出专题报告。

七、审计建议

（一）充分发挥财政职能。一是在执行减税降费政策的前提下，建立起收入组织、征收、监管部门间信息共享和情况互通的联动机制，强化财政收入征管，做到应收尽收；二是调整财政资金支持产业发展方向，将财政资金投入到有一定规模、符合地方产业定位、能有效增加财政收入、有效提供就业岗位的项目，同时采取公开竞争立项，实行先建后补或边建边补的资金拨付方式，集中有限财力支持经济发展；三是完善绩效评价机制，建立科学的评价体系和投资回报制度，将评价结果作为资金分配的重要依据；四是巡察、审计、财政等部门要建立起部门联动机制，定期、不定期开展财政资金日常监督，形成监督合力，确保财政资金规范、高效使用。

（二）做大做强实体经济。一是要树立“实体经济是强市之基、富民之源，是一个地区最持久的竞争力”的理念，把产业发展作为重中之重，切实增强实体经济支撑力。二是扎实推进国企改革，做大做强六大国有集团公司，一如既往支持民营经济发展。三是巩固扩大放管服改革成效，切实优化营商环境，充分激发各类市场主体活力。

（三）聚焦聚力打好“三大攻坚战”。统筹整合涉农资金，加大脱贫攻坚资金投入、政策支持力度，全力保障按期脱贫摘帽。清理规范政府融资行为，进一步优化和完善政府债务化解方案，健全政府性债务风险应急处置机制，守住不发生系统性风险的底线。支持重点流域污染治理、城市扬尘综合整治和土壤污染治理与修复，推动解决生态环境方面的突出问题。

（四）规范政府投资项目建设管理。严格遵守基本建设程序，加强项目前期工作，按规定进行招投标，规范项目合同签订；加强建设管理，严格执行政府投资工程变更管理规定，严格控制项目投资规模，提升项目投资绩效；进一步健全政府投资领域治理体系，明确各主管部门、项目业主、参建单位在项目建设管理中的职能职责，切实加强政府投资项目全生命周期管理，加大工程建设领域问题专项整治力度，不断提升投资领域治理能力和水平。

（五）健全问责机制。将督促审计查出问题整改与审查监督政府和部门预算决算工作紧密结合起来，将审计查出问题整改情况纳入部门绩效管理，加强动态跟踪、抓好重点督查、强化追责问责，推进审计整改制度化、长效化，增强监督的针对性和实效性，促进提升依法理财、科学理财水平。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大、省委十一届三次、四次、五次全会和市委四届五次、六次、七次全会精神，在市委的坚强领导下，自觉接受市人大的指导和监督，依法履行审计监督职责，为推动全市经济社会持续健康发展做出新的更大贡献。